13.04.2017 Газета «Энергетика и промышленность России», № 7 (315)
В российской энергетике немало острых углов: хромающая платежная дисциплина, износ оборудования, вечная нехватка средств на модернизацию, профицит генерирующих мощностей.
Кстати, в прошлом году на конкурентном отборе мощности (КОМ) выявили 20 ГВт «лишних» мощностей, 5‑6 ГВт уже вывели из эксплуатации, примерно столько же планируют вывести в текущем году. Возможно, такая мера позволит сократить имеющийся профицит, но эксперты обеспокоены тем, что государство вынуждает выводить из эксплуатации достаточно «живучее» оборудование – те же станции, ресурсы которых не исчерпаны и они вполне могли бы функционировать и далее.
В то же время отрасль находится в ожидании федерального закона, который бы регламентировал правила вывода из эксплуатации «ненужных» генерирующих мощностей. В аппарат правительства уже поступили два варианта проекта такого документа. Один подготовлен Министерством энергетики России по поручению вице-премьера РФ Аркадия Дворковича, второй – Министерством экономического развития России по поручению председателя правительства Дмитрия Медведева. Документы хоть и несколько отличаются друг от друга, в целом касаются одной и той же проблематики.
Два лучше, чем ничего
Об этом стало известно на II Форуме финансовых директоров энергетической отрасли, организованном порталом CFO-Russia.ru и Клубом финансовых директоров. На мероприятии, прошедшем в Москве 16‑17 марта, первым об отсутствии четкого механизма вывода мощностей из эксплуатации заговорил директор ассоциации «Совет производителей энергии» Игорь Миронов.
Игорь Миронов– Вывод объекта из эксплуатации под green gild (до полной экологической безопасности) стоит от 10 до 20 процентов строительства новой станции – это приличные деньги. Много споров по поводу консервации станций, но поддержание объекта в рабочем состоянии, чтобы иметь возможность при необходимости вновь ввести его в эксплуатацию, – дорогое удовольствие, – комментирует спикер. – Когда появляется необходимость вывода объекта из эксплуатации и речь заходит о замещающих мероприятиях, оправданно возникает вопрос: за чей счет они будут проводиться? Потребители полагают: за счет генераторов… Но здесь свои подводные камни: в основном под замещающими подразумеваются сетевые мероприятия, однако генерирующая компания не имеет права заниматься сетевой деятельностью.
Вероятно, этот и другие вопросы разрешит будущий закон, но какой из двух проектов будет принят?
Дмитрий Вахруков– Мне бы не хотелось обсуждать внутриправительственные споры – до рынка должна быть донесена понятная окончательная позиция. Безусловно, я считаю, что наш законопроект лучше, было бы странно, если бы у меня было другое мнение, – заявил заместитель директора Департамента государственного регулирования тарифов, инфраструктурных реформ и энергоэффективности Минэкономразвития РФ Дмитрий Вахруков. – Законопроекты одинаковы с точки зрения решаемых задач, близки в части компенсации средств за вывод генератором мощностей. Ключевое отличие нашего законопроекта – в замещающих мероприятиях, которые могут быть реализованы кем угодно: сетевой организацией или генерирующей компанией. По сути, мы создаем некий рынок замещающих мероприятий, в документе Минэнерго, насколько мне известно, этого нет. Генератора, прежде всего, интересует финансовая составляющая: сколько денег он получит от мероприятий по выводу мощностей; его не волнует сам механизм и описание процесса с точки зрения нормативных актов. Наш законопроект родился не потому, что мы как‑то по‑другому думаем, а потому, что минэнерговского на тот момент не было. Можно сказать, эта была некая провокация с нашей стороны.
В пояснительной записке к законопроекту, предоставленной Минэкономразвития, говорится: в настоящее время нет конкурентного механизма, позволяющего сформулировать перечень замещающих мероприятий для вывода энергообъекта из эксплуатации, а также механизма для выбора организации, реализующей замещающие мероприятия, и стоимости таких мероприятий. Отсутствие такого механизма снижает надежность энергосистемы, увеличивает долю неэффективной убыточной генерации и приводит к дополнительной финансовой нагрузке на конечных потребителей по оплате мощности, поставляемой в вынужденном режиме.
Законопроект Минэкономразвития предусматривает конкурентный порядок определения перечня замещающих мероприятий, организации, реализующей замещающие мероприятия, их стоимости и источника финансирования, а также обязательную оценку возможности продолжать эксплуатацию объекта на рыночных условиях. Документ также уточняет понятие генерирующего объекта, поставляющего мощность в вынужденном режиме. Принятие указанных изменений, уверены в ведомстве, не потребует роста расходных обязательств федерального бюджета и бюджетов иных уровней.
Чтобы разобраться, почему ведомства решили «столкнуть лбами» два похожих документа, журналист «ЭПР» обратился в Министерство энергетики России. В комментарии пресс-службы ведомства говорится, что проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об электроэнергетике» в части совершенствования порядка вывода объектов электроэнергетики в ремонт и из эксплуатации» подготовлен Минэнерго во исполнение решений Правительственной комиссии по вопросам развития электроэнергетики, председателем которой является заместитель главы правительства РФ Аркадий Дворкович. При прохождении документом установленной процедуры согласования поступили замечания со стороны коллег из Минэкономразвития России, которые впоследствии были сформулированы ими в виде альтернативного законопроекта.
Одним из основных концептуальных разногласий с Минэкономразвития является вопрос о формировании перечня замещающих мероприятий. Согласно проекту федерального закона, перечень замещающих мероприятий и срок их реализации определяется Минэнерго России на основании предложений собственника выводимого объекта, согласованных с Системным оператором, и соответствующего заключения Совета рынка с оценкой экономических последствий принимаемого решения. Замещающие мероприятия реализуются собственником выводимого объекта на основании договора, заключаемого с сетевой организацией, плата по которому устанавливается тарифными органами.
Минэкономразвития России же предлагает определять замещающие мероприятия, а также организацию, которая будет осуществлять их реализацию посредством проведения Советом рынка конкурса.
Минэнерго против указанного конкурсного механизма, так как существенные финансовые затраты по разработке необходимой проектной конкурсной документации сузят круг потенциальных участников конкурса либо приведут к появлению недобросовестных участников. Кроме того, неясен механизм ответственности победителя конкурса за надлежащее выполнение обязательств по реализации замещающих мероприятий, не урегулирован вопрос о дальнейшей судьбе объектов, созданных в результате таких мероприятий. Проект федерального закона, подготовленный ведомством, в установленном порядке внесен в правительство РФ 28 декабря 2016 г.
Насколько «провокация» Минэкономразвития, о которой упомянул Дмитрий Вахруков, на руку отрасли и какой из двух документов все‑таки установит правила вывода мощностей из эксплуатации – покажет время, но, очевидно, что два проекта лучше, чем ничего.
Тренды и прогнозы
Наталья ПороховаРассмотрели на форуме и другие актуальные вопросы. Например, руководитель группы исследований и прогнозирования Аналитического кредитного рейтингового агентства (АКРА) Наталья Порохова представила прогноз развития электроэнергетического сектора России.
– Электроэнергетика – базовая отрасль экономики, динамика электропотребления непосредственно зависит от роста экономики. Один из ключевых показателей для энергетики с точки зрения определения будущего спроса – ВВП, – комментирует эксперт. – Имеющиеся данные свидетельствуют о том, что отечественная экономика вышла из рецессии, наш прогноз по росту ВВП на этот год составляет 0,5 процента, на следующий – 0,6 процента. Ситуация осложняется тем, что мы столкнулись не с циклическим кризисом, который пережили ранее в 2008‑2009 годах, когда вслед за шоковым падением последовало столь же быстрое восстановление экономики. На этот раз мы оказались заложниками структурного кризиса, который начался задолго до введения санкций и падения цен на нефть: замедление экономики началось еще в 2011‑2012 годах. Один из главных факторов, ограничивающих экономический рост – неблагоприятный демографический тренд: сокращение рабочей силы в результате старения населения. Таким образом, мы полагаем, что в среднесрочной перспективе темпы роста отечественной экономики сильно ограничены.
Между тем, в 2016‑м электропотребление показало феноменальный рост в 2 %, но, судя по его составляющим, он был обеспечен не очень устойчивым фактором – погодным. По прогнозу АКРА, в 2017‑2020 гг. среднегодовой темп роста электропотребления будет незначительным – всего 0,1 %.
Если сравнить динамику спроса на электроэнергию и динамику предложения в прошлые годы, динамика предложения в последние восемь лет росла на четыре процента в год, а динамика спроса на электроэнергию, то есть объем электропотребления, по сравнению с 2008‑м практически не изменился. Это привело к формированию на рынке профицита предложения, которое сегодня оценивается на уровне 10‑12 %.
– Основной причиной сформировавшегося избытка стали обязательства генерирующих компаний по строительству проектов ДПМ. На текущий момент более 80 процентов этих обязательств выполнено. В прошлом году наблюдалось снижение новых вводов и в перспективе с точки зрения тепловой генерации этот вектор сохранится. В ближайшие три-пять лет основные вводы ожидаем от атомной генерации, где преобладают объекты с высоким уровнем завершения строительства, – пояснила госпожа Порохова.
Она также предупредила, что умеренно жесткая политика Центрального банка может еще на три-четыре года сохранить положительные реальные процентные ставки в российской экономике. Генерация преимущественно выигрывает от этого, поскольку снижает долговую нагрузку и получает плату по ДПМ, привязанную к ставкам долгового рынка.
Что касается прогноза цен на электроэнергию, которые с 2011 г. отставали от инфляции (вследствие жесткой тарифной политики и конкуренции на рынке РСВ), в дальнейшем они, вероятно, будут опережать инфляцию в результате роста платежа за мощность.
Деньги должны остаться в отрасли
– Мы смотрим в будущее энергетики оптимистично, но видим ряд проблем, без решения которых оно представляется не таким радостным, – признал Дмитрий Вахруков. – Среди ключевых – отсутствие средств на модернизацию оборудования после окончания программы ДПМ. Электростанции стареют, нуждаются в модернизации, но рынок не дает на это денег. Соответственно, не исключено, что отрасли придется инициировать старт нового проекта, который бы помог запустить модернизацию. С другой стороны, до 2025 года, по разным оценкам, за счет окончания ДПМ высвободится около 500 миллиардов рублей.
Игорь Миронов заявил: эти деньги не должны уходить из отрасли – их нужно направить на значимые проекты.
Представитель Минэкономразвития согласился:
– Мы тоже считаем: эти средства не должны уходить из сектора. Потребителю важны два фактора: долгосрочность цены и ее размер. Сегодня, по нашим ощущениям, фактор размера цены все‑таки не превалирует над фактором долгосрочных гарантий, хотя потребители говорят, что для них важнее становится размер цены, нежели долгосрочные прогнозы. В настоящее время цены на электроэнергию, считаем, вполне обоснованы с точки зрения ее роли в экономике, поэтому поддерживаем мнение, что эти деньги нужно сохранить в секторе. Механизмы сохранения обсуждаются, но без некоего драйвера, помимо очевидной необходимости модернизации, оставить их в секторе будет практически невозможно. Возможно, драйвером модернизации энергетического оборудования должны стать процессы энергоэффективности. В Год экологии как никогда можно выходить с посылом о модернизации оборудования в рамках повышения энергоэффективности – его самого и производства в целом.
Разделять нагрузку
Среди вопросов, которые нужно решать, но пока не до конца понятно как, господин Вахруков назвал проблемы перекрестного субсидирования, которые отяготились отменой «последней мили».
– Сейчас мы формируем сценарные условия прогноза социально-экономического развития России на 2018‑2020 годы, куда планируем заложить превышающий рост тарифов на электроэнергию для населения – предварительно на два процента. Это несколько выше тарифа для прочих потребителей, на которых сейчас лежит основная нагрузка за перекрестное субсидирование, для промышленности рост тарифа составит три процента, для потребителей – пять. Хотя эта мера, по нашим расчетам, не снизит перекрестку в обозримом будущем, но, по крайней мере, даст возможность зафиксировать ее на текущем уровне в сопоставимых ценах.
Подробно о перекрестном субсидировании в электросетевом комплексе рассказал директор Департамента тарифной политики ПАО «Россети» Юрий Панкстьянов. Он напомнил, что в Советском Союзе тарифы для населения были в два раза выше, чем для промышленности, но с 1991 г. в связи с необходимостью обеспечения социальной стабильности в условиях неплатежей введен механизм перекрестного субсидирования, а тарифная нагрузка переложена на промышленных потребителей. Поскольку ряд крупных потребителей пытался уйти от этой нагрузки, появились договоры «последней мили» – мера, направленная на сохранение крупных плательщиков внутри региона. Выработка концепции по «последней миле» продолжалась с 2011 по 2013 г.: в это время разрабатывались проекты нормативно-правовых актов по решению вопросов проблемы «последней мили». Наконец, в ноябре 2013‑го принят Федеральный закон о ликвидации «последней мили», основные направления изменений по которому касались снижения объема «последней мили» и нивелирования этой проблемы с 1 апреля 2014 г. путем прекращения действия договоров аренды за исключением продления договоров в ряде регионов.
– Проблема «последней мили» стала частным случаем перекрестного субсидирования. С 1 июля нынешнего года ее действие прекращается в большинстве регионов, кроме некоторых территорий Дальнего Востока и двух субъектов работы ПАО «Россети» – Забайкальского края и Республики Бурятия, – уточнил эксперт. – Одним из последствий ликвидации договоров «последней мили» стали выпадающие доходы. В 2016‑м они составили 18 млрд руб., а в 2017‑м ожидаются в районе 13,1 млрд. Часть этих выпадающих доходов закрывалась компенсационными мерами: деньгами, которые платили оставшиеся потребители на уровне напряжения ВН1, снижением операционных издержек.
Господин Панкстьянов напомнил, что Минэнерго приступило к разработке нормативно-правового акта, предполагающего изменения в № 35‑ФЗ, который, согласно пояснительной записке, внесет три ключевых изменения. Во-первых, речь идет о продлении действия договоров «последней мили» с сохранением ставки перекрестного субсидирования на уровне первого полугодия 2017 г. до 1 января 2020‑го включительно в Республике Марий Эл, Белгородской, Курской, Ростовской, Волгоградской и Челябинской областях. Во-вторых, в регионах, где сохраняются выпадающие доходы, не исключается введение до 2020 года дифференциации тарифов на услуги ЕНЭС и компенсации выпадающих доходов территориальных сетевых организаций (ТСО) за счет прямых потребителей, что позволит на несколько лет избежать выпадающих доходов. В-третьих, перевод с 1 января 2018 г. новых прямых потребителей в котел, что навсегда закроет им возможность заключения прямых договоров на услуги по передаче с ФСК.
– Мы поддерживаем предложения Минэнерго, они затрагивают вопросы, которые в течение трех лет после выпуска федерального закона мы обсуждаем каждый раз, утверждая инвестиционную программу в ведомстве и объясняя наше финансовое состояние в каждом регионе. Иного выхода, кроме как принятия мер такого характера, не остается. Коллеги, не стоит забывать: перекрестное субсидирование – социальная задача, нагрузка по которой должна распределяться на всех потребителей, в том числе путем дифференциации тарифа на услуги по передаче электроэнергии по ЕНЭС или через надбавку к цене на электроэнергию, что позволит снять нагрузку с электросетевого комплекса, – резюмировал спикер.
Вызовы: старые и новые
Новым вызовом для генераторов Игорь Миронов назвал переход на наилучшие доступные технологии:
– Вся страна увлеклась экологией, на разных площадках проходят круглые столы по наилучшим доступным технологиям. В 2014 году принят № 219‑ФЗ «О внесении изменений в ФЗ «Об охране окружающей среды», основная цель которого – повышение конкурентоспособности российской промышленности и снижение негативного воздействия на окружающую среду. В 2017‑м предусмотрена разработка справочника НДТ в электроэнергетике и Комплекса норм и требований НДТ, который установит основные параметры и описание наилучших доступных технологий в энергетике. Владельцы тепловых электростанций первой категории должны будут внедрить НДТ, чтобы избежать штрафов. На мой взгляд, мы, как обычно, торопимся и в результате можем столкнуться с тем, что «хотели как лучше, получилось – как всегда».
Коснулись спикеры и будущего гарантирующих поставщиков.
– Откровенно говоря, мы считаем большой проблемой будущее розничного рынка. Складывается впечатление, что в долгосрочной перспективе, с учетом развития транзакционных технологий, будущее гарантирующих поставщиков достаточно туманно, – пояснил Дмитрий Вахруков. – На наш взгляд, будущее гарантирующих поставщиков все‑таки не в функции посредника, а в функции регулятора розничного рынка. Необходимо сформировать для них правильные задачи по регулированию потребления за счет правильных ценовых сигналов, имею в виду потребление с точки зрения сглаживания пиков и повышения эффективности в производстве электроэнергии. Скорее всего, только эти регуляторные функции гарантирующего поставщика смогут дать какое‑то будущее этому бизнесу. Подушка, которая сейчас позволяет выживать розничному и оптовому рынку, так или иначе, нам нужна, но у нее должен быть новый функционал.
Наталья НевмержицкаяПредседатель правления Некоммерческого партнерства гарантирующих поставщиков и энергосбытовых компаний Наталья Невмержицкая предложила рассмотреть энергосбытовой сегмент в цифрах. Согласно представленным ею данным, доля населения и сетевых организаций в структуре полезного отпуска гарантирующих поставщиков (неконкурентный сегмент) составляет 42 процента; доля гарантирующих поставщиков в обслуживании прочих потребителей (конкурентный сегмент) равна 52 процентам. Говоря о степени надежности ГП, госпожа Невмержицкая отметила: 72 процента гарантирующих поставщиков контролируются генерирующими компаниями, крупными потребителями, региональными властями, сетевыми организациями.
В целом, ГП обслуживают порядка 42 млн договоров, большая часть из которых приходится на население, один сотрудник в среднем отвечает за 900 договоров. При этом если рассматривать гарантирующих поставщиков, контролируемых ПАО «Россети», их доля в полезном отпуске составляет три процента; доля в задолженности за услуги по передаче – 6 процентов, а в задолженность на ОРЭМ они вносят вклад в 60 %.
По отзывам участников, нынешний форум прошел довольно продуктивно: представители ведущих отраслевых компаний обменялись мнениями по важнейшим вопросам, обсудили возможные варианты решения многочисленных проблем, рассмотрели более 15 подробных практических кейсов. Хочется надеяться, что многочасовые дискуссии не прошли даром и отрасль, уставшая от разговоров, увидит реальные результаты в виде конкретных решений.